大理州新时期森林资源管理的探索与实践

设置字体大小:【 】 【打印】 【页面调色版  发布时间:2019-12-06


近年来,大理州经济社会发展进入了新阶段,但作为一个生态地位突出、经济发展相对滞后的民族自治地区,保护与发展的矛盾依然突出,当前全州森林资源管理仍面临诸多新的问题和困难,形势不容乐观,部分地区随意侵占、破坏林地资源情况日趋严重,涉林违法活动依然很猖獗,积极探索寻求解决问题的方式方法和管理机制显得尤为迫切。笔者作为一名扎根基层从事森林资源管理工作者,在深入考察学习和实践调研的基础上,结合工作实践,深挖问题症结,寻求突破口,探究解决的途径,意图从树意识、建机制,强监管、抓投入,扩宣传等方面入手,进一步提升全州森林资源管理水平,全力推进生态文明建设。

一、基本情况

(一)森林资源状况。大理州地处滇中高原与横断山脉结合部,辖12县市110个乡镇,是云南省主要林区之一,农民人均拥有林地9.9亩,是人均耕地的10.6倍,林地已成为农村和农民最重要的生产资料。据2016年云南省第四次森林资源二类调查结果显示,全州国土面积283.1792万公顷,林地面积214.1375万公顷,其中有林地168.2732万公顷,疏林地1.0843万公顷,灌木林地31.2311万公顷,未成林造林地8.0727万公顷,苗圃地0.0089万公顷、无立木林地2.1825万公顷、宜林地3.2527万公顷、辅助生产林地0.0322万公顷。全州森林覆盖率60.81%,林木绿化率达71.19%,活立木总蓄积量达1.07亿立方米。建立各类自然保护区29个,总面积达9.7012万公顷,占林业用地面积的4.77%。湿地总面积6.1835万公顷,占国土面积的2.0%。

(二)管理现状。

1.行政机构。2019年大理州机构改革方案明确大理州林业和草原局是州政府工作部门,归口大理州自然资源和规划局统一领导和管理,内设15个科室,核定行政编制26人,现有在职在编干部职工48人,12县市均设立林业和草原局,共核定行政编制122人。目前,乡镇机构改革正在有序推进。

2.执法机构。大理州森林公安现有政法编制334名,其中:州森林公安局政法编制44名,12县市森林公安政法编制290人。州、县市森林公安民警共318人,其中:州森林公安局现有民警43人,12县市森林公安局现有民警275人。目前,按照上级机构改革有关精神,州、县市森林公安局将按照属地管理的原则,交由地方公安局直接领导管理,不再由州林业和草原局领导管理,其职责和机构编制调整按照行业公安机关统一管理。

3.事业单位。大理州林业和草原局下设大理州林木种苗管理站、大理州林火监测中心、大理州林业和草原科学研究所、大理州湿地管理中心、大理州有害生物防治检疫局、大理州森林和草原资源管理总站6个事业单位,总编制数74人,在职职工73人,其中:高级工程师21人、工程师33人;12县市林业工程技术人员共155人,110个乡镇中每个乡镇林业工程技术人员1-2人。祥云县清华洞国有林场、弥渡县东山国有林场等11个国有林场,在册职工289人。大理苍山洱海国家级自然保护区、云龙天池国家级自然保护区、巍山青华绿孔雀省级自然保护区等6个国家、省自然保护区,在册职工175人。

4.管护队伍。2018年大理州聘用各类护林员8190人,其中:天保护林员1976人,公益林护林员2224人,天然商品林管护员148人,累计聘用建档立卡生态护林员3842人;在森林防火期,12县市建立森林防火专业扑火队 45支,专业扑火队员1440人。森林管护方面,辖区内还有从事天保工程项目省级重点森工企业云台山林业局、漾江林业局等8个单位,在职职工859人。地方森工企业洱源县木材公司、大理市木材公司等5个单位,在职职工89人。

5.资金投入。2016年-2018年国家、省、州累计投入退耕还林还草、森林抚育、国家储备林、国土绿化等造林绿化和生态修复资金74356.85万,投入天保工程森林管护资金19647.61万元及国家级、省级森林生态效益补偿资金46125.9万元。实施国家储备林建设海东面山绿化投入资金30000万元。2016年以来,大理州林业和草原局每年从森林植被恢复费中专门安排100万元用于州级森林资源管理经费,12个县市多方筹集资金,每个县市每年投入森林资源管理经费200万元以上用于森林资源管理各项工作。

二、主要措施及成效

2016年大理市凤仪"8.28"非法采石(砂)破坏生态环境事件为大理洱海周边生态环境保护敲响了警钟,也为云南省2018年森林资源管理"三个全覆盖"大理州试点的全面启动实施吹响了号角,大理州林草系统在州委州政府的坚强领导下,以监测、核查和执法三个全覆盖为总抓手,层层压实森林资源管理责任制,主动出击、主动落实、主动整改,切实扭转森林资源管理被动局面,谱写了新时期森林资源管理的新篇章。据《云南省2018年森林资源主要指标监测报告》显示,大理州2018年森林面积173.37万公顷,较2017年172.60万公顷增加了0.77万公顷,增幅为0.44%;森林覆盖率61.22%,较2017年60.95%增长了0.27%;森林蓄积1.1376亿立方米,较2017年1.1069亿立方米增加了0.0307亿立方米,增幅为2.77%;乔木林(不含乔木经济林)每公顷蓄积73.7立方米,较2017年乔木林(不含乔木经济林)每公顷蓄积71.9立方米,增加了1.8立方米,增幅为2.5%。森林面积、森林覆盖率、单位面积蓄积、自然湿地保护率呈"四增长"良性发展,森林质量明显提升,均高于全省平均水平。主要采取了五项措施:

(一)践行习近平生态文明思想。十九大以来,党和国家对生态文明建设和生态环境保护提高到了前所未有的战略高度,各级党委、政府和社会都高度关注和重视生态文明建设考核评价指标。大理州历届党委、政府十分重视森林资源保护管理工作,始终牢固树立"生态优先、绿色发展"的理念,坚持把森林资源管理作为加强洱海保护治理,维护生态安全,推进全州生态文明建设的重要抓手,成效显著。全州林草系统干部职工始终牢记习近平总书记"绿水青山就是金山银山"的嘱托,牢记新时代赋予林业和草原部门的光荣使命,按照"统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度"和"坚决制止和惩处破坏生态环境行为"的要求,不断提高政治站位,始终坚持把森林资源管理作为践行习总书记生态文明思想的重要举措和工作的出发点、落脚点,贯穿于全州森林资源管理各项工作始终,并作为检验工作成效的唯一标准,深入探索了森林资源管理制度创新,强化了各项制度贯彻执行,从思想、管理、技术等方面得到了全面提升。

(二)强化监管措施。以"问题导向、全程管控"为重点,2016年,全州及时开展了为期3个多月的集中整治破坏森林资源违法行为专项行动。2017年,为巩固专项行动成果,大理州委、州政府再次组织整改落实情况 "回头看"专项督查,查处了一批涉林案件,妥善解决了部分历史遗留问题。2018年,大理州率先在全国首次组织开展了森林资源管理"三个全覆盖"和森林督查工作,按照"尊重历史、面对现实、依法依规、分类处置"的基本原则,打出了一套从思想认识、组织领导、方法措施、技术培训、宣传引导、分类处置到执法合力的"组合拳"。通过国家、省、州移交图斑,共核查出9873个涉嫌违法图斑,截止2019年7月,经执法机关初查销号图斑3408个,案件办结图斑4477个,正在查处图斑1988个,执纪问责18人。按照"先试点、后推开"的方式,参照社会治安网格化管理模式,依托全州现有的8190名各类护林员队伍,南涧县探索建立了"山长制",巍山县、剑川县和云龙天池国家级自然保护区推行网格化管理,初步建立了州、县、乡镇、村四级"山长"为主要内容的"山长制"和网格化管理组织体系,基本形成了监测精准、责任主体落实、网络体系完善、管理制度健全、社会共同参与的森林资源保护管理新格局。

(三)深化审管分离。按照"应进必进,应进全进"的要求,结合当前机构改革职能职责优化调整,深化"审管分离",分清审批和监管的职能职责,理顺审批与监管的关系,逐步实现行政审批职能及人员向行政审批科室集中,人员落实及授权充分到位,行政审批科职权及审批事项向州、县市政务服务中心林业窗口高度集中,授权充分到位,各行政审批事项向电子政务平台集中,网上审批到位,基本实现"审核审批"和"监督管理"分离。主动探索 "一颗印章管审批模式",实行"一个窗口"办理、"一站式"服务,统一行使行政审批职责,简化办事程序、理清权责关系、规范行政审批行为,保证权力在阳光下运行,促进了行政审批程序和管理服务的公开化,实现了便民利民的要求,提高了办事效率和服务水平,企业和群众满意度不断上升。

(四)探索健全机制。紧紧围绕"创新机制、激发活力、精细管理、争创一流" 的工作思路,深入探索健全森林资源管理长效机制。2016年,大理州人民政府与十二个县市人民政府签订了《保护发展森林资源目标责任书》,先后印发了《大理州关于加强非煤矿山管理工作的意见》、《大理州非煤矿山联合审查审批实施办法》、《大理州非煤矿山联合监管联合执法实施办法》和《大理州林地资源保护联动联合执法工作制度》等文件,制定了《大理州森林资源林政管理办法》、《大理州林业局占用征收征用林地审核办事指南》、《大理州林业局关于切实做好违法使用林地植被恢复工作的通知》和《大理州"三个全覆盖"试点工作领导组关于切实做好疑似变化图斑依法分类处置工作的意见》等工作规范,建立了联动联合执法工作联席会议、矿业权联审联批、林地违法信息通报和涉林违法线索移送等制度,得到了国家林业局驻云南专员办、省林业和草原局的肯定和推广。

(五)营造宣传氛围。采取"内外结合、多措并举"的方法,以张贴标语、发放宣传单和召开巡山护林员、村民户长会议、媒体宣传、"以案释法"等多种形式广泛宣传林业政策、法规。在人民网、中国网、新华网、今日头条、中国绿色时报、云南林业、大理日报、大理电视台和各县市电视台等各级媒体先后刊登(播)森林资源管理"三个覆盖"试点工作系列报道64篇(期)。国家林业局驻云南专员办领导专题到大理州调研"两法"衔接工作,编写了《云南省昆明市、大理州涉林公益诉讼案件"绿色处罚"恢复植被情况调查报告》。中共大理州委党校专家教授赴剑川、巍山、永平等县进行专题调研,编写了《坚定践行"两山"理念,全力推进生态文明建设》的调研报告,大理州森林资源管理"三个全覆盖"试点工作领导组办公室编制了《森林资源管理的探索与实践》典型案例。通过多方协作,广泛宣传,使"绿色发展"理念更加深入人心,营造了大理州生态优先、保护优先和依法科学利用森林资源的良好氛围。

三、存在的突出问题

通过一系列有效措施的落实,全州森林资源管理工作成效斐然,但在管理中仍存在一些突出的问题,主要是:

(一)绿色发展理念树得不牢。个别县市绿色发展理念树得不牢,缺乏足够的政治担当和责任担当,对强化森林资源管理、保护生态环境的重要性和必要性认识不足,组织领导缺位,没有真正将森林资源管理工作摆上党委、政府重要议事日程,工作流于会议、止于文件,对工作思考不深、谋划不细、保障不力、担当不足、畏难不前,在面对复杂情况时,普遍存在畏难情绪,处置应对方法措施不多,致使个别乡镇林区治安混乱,涉林案件频发,群众反映强烈。

(二)林权监管主体作用不明显。部分森林资源权属划分不清、责任不明,在行业规划上,国土与林业规划不一致,地块面积存在交叉重复,近几年,脱贫攻坚、高速公路、园区建设等项目征占用林地不断增加,林农矛盾仍呈上升趋势,涉林违法案件居高不下,林权所有者多数认为森林资源管理是林业部门的工作,忽视了作为林权所有主体的权利和责任。甚至在自家山林发生森林火灾和涉林违法行为时熟视无睹,坐等林草主管部门前来处置,不愿管、不会管、不敢管的现象仍然存在,"看好自家山、管好自家林"的监管主体作用发挥不明显。

(三)基础设施落后管护经费不足。森林资源管理经费未纳入各级财政预算,在资源数据库、监管信息平台和实时监测技术等高科技建设上经费投入不足,监管手段较为落后。林区基础设施建设滞后,林区站点哨所设备设施老化、管护站点房屋常年失修存在安全隐患等现象,制约了森林资源管理各项措施的落实。基层林业站森林资源管理日常工作经费投入较少,难以满足组织管理、巡护巡查、行政执法、人员培训等工作需要,一线管护人员管护面积大,任务重,护林员工资仅靠上级项目经费补助,待遇偏低,在全州聘用8190名各类护林员中工资最高的为天保护林员,月平均工资1194.8元,工资最低为天然商品林护林员,月平均工资仅为550元,护林员队伍积极性普遍不高。

(四)林业行政执法职能弱化。各县市林政稽查、木材检查站、乡镇林业工作站等基层执法单位执法人员较少,大理州林业和草原局至今未成立林业行政执法机构,全州12个县市中仍有4个县市未成立林业行政执法机构,110个乡镇大部分林业站未能正常开展林业行政执法工作,11个木材检查站中仅有少部分能正常开展林业行政执法工作,导致部分违法行为没有及时有效得到查处,基层林政执法机构编制、人员配备不健全,队伍年龄结构老化,办案能力较弱,制约了森林资源监管机制的正常运行。目前,随着各级森林公安机关的转隶,不再由林草主管部门管辖,案件查处工作推进不平衡,有案不立、压案不查、瞒案不报、以罚代刑等现象时有发生,基层林业行政执法形势较为严峻,现状不容乐观。

(五)基层专业技术力量薄弱。机构改革后,自然保护区、风景名胜区、地质公园和草原管理等相关管理职能职责划转到林草主管部门,在机构人员不增反减的情况下,工作任务日趋繁重,随着森林资源管理科学化、数字化管理模式的不断推进,标准要求愈加严格。基层林草专业技术人员少、年龄偏大,运用监测、核查、技术软件操作等专业知识的能力和基本技能较弱,难以适应森林资源数字化管理各项目标任务要求。

(六)收回林地森林植被恢复缓慢。工程建设项目临时使用林地期满后,部分县市未及时收回林地,恢复林业生产条件、恢复森林植被。违法使用林地案件,责令恢复原状或限期恢复森林植被,但责任主体没有切实履行恢复责任,个别县市向法院申请强制执行,法院因标的不明确而不予受理,大部分县市没有申请法院强制执行,也没有采取其他措施收回林地,此类案件尚未终结。非煤矿山违法使用林地恢复森林植被,个别县市没有遵循"因地制宜,适地适树""宜灌则灌、宜草则草"的原则,生态修复方案的实效性较差,部分矿山森林植被修复方案不结合实际,方法简单、方式单一,资金缺口较大,森林植被恢复工作严重滞后。各类工程建设征占用林地 "占一还一"政策未得到充分落实,异地造林、恢复森林植被进展缓慢,任务艰巨。

四、原因分析及对策建议

当前全州森林资源管理的对象、内容、手段等方面存在的困难和不足,究其原因,主要有四个方面,一是保护与发展矛盾仍然十分突出。基础设施建设、重大工业项目以及农业产业结构调整等跨越式发展需要占用大量林地,重发展、轻保护现象不同程度存在,生态安全隐患较为突出,正确处理经济发展与生态保护之间的关系任重道远;二是责任主体缺位思想观念落后。个别县市、乡镇管理缺位,有法不依、执法不严,存在"以罚代法、以罚代刑"等现象,部分领导干部对林业法律法规学习不深,理解不透,思想观念落后,不能适应新时期生态文明建设的需要;三是正确处置问题方式方法不多。少数单位领导面对历史遗留问题,政治敏锐性不强,担当精神不足,依法妥善解决历史遗留问题谋划不深、方法不多、措施不力,在整改完善、跟踪问效等方面瞻前顾后,历史原因形成的监管难、取证难、诉讼难、执行难等问题还未得到彻底解决。四是机构改革后相关事权管理尚未理顺。林草部分业务上增量不增人,执法机构缺失、技术力量薄弱等与"数字林业"的现代化管理模式不相适应。根据原因分析,提出如下对策建议:

(一)聚焦突出问题,提高政治站位。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立"绿水青山就是金山银山""共抓大保护、不搞大开发"的绿色发展理念,紧盯突出问题,以问题为导向,强化思想认识,切实增强森林资源管理的政治担当、责任担当和历史担当,全面落实中央、省、州党委和政府关于生态保护和绿色发展一系列决策部署,把握森林资源管理面临的新机遇,将森林面积、森林覆盖率、单位面积蓄积、自然湿地保护率等纳入县乡科学发展综合考核评价体系,用最严格制度、最严格法治保护生态环境,严格管控林业生态红线,坚持林地用途管制,坚持限额采伐和凭证采伐制度,加大森林防火和病虫害防治力度,统筹推进大理州森林资源管理工作,争当全省生态文明建设排头兵。

(二)创新管理机制,提升管理水平。全面推行州、县、乡、村四级党组织书记抓森林资源管理工作机制,开展"党建+森林资源保护"党支部主题实践活动,建立森林资源保护公众参与机制,实施由州市党政机关、学校、企事业单位、群团组织共同参与的森林资源保护活动,提高机关、校园、社区、农村、公众的生态意识和保护森林资源的行为,积极组织社会各界参与义务植树造林活动和保护野生动植物的志愿者行动,发挥基层党组织战斗堡垒作用。建立森林资源保护的法制教育机制,编撰发放森林资源法律法规常识宣传读本,普及森林资源保护知识的教育,使"保护森林资源人人有责,共同参与,从我做起"深入人心。充分运用"三个全覆盖"试点、森林督查、林地"一张图"年度更新、森林资源主要指标年度调查等成果,逐步建立"互联网+森林资源管理"数据库,依法管理森林资源,并结合移动互联网、人工智能等新技术,充分利用卫星遥感影像判读,谷歌地图、奥维地图APP、GPS等地理信息系统软件,构建辖区大数据森林资源管理监管信息平台,实现一部手机、一个地图APP、一套最简单操作就能适时监管森林资源,及时发现、有效处置破坏森林资源违法行为,不断提升森林资源管理的精准化、科技化水平。

(三)多方筹集资金,完善基础设施。加大森林资源管理经费投入,积极争取按照辖区森林面积不低于0.5元/亩的标准,纳入各级政府专项财政预算,保障辖区管理机构的组织管理、巡护巡查、行政执法、人员培训、监管手段提升等工作需要。按照国家相关规定,加大森林植被恢复返回资金对林业生态建设、产业发展、资源监管等方面的投入力度,整合、优化各类项目建设资金,加大林区站点哨所、森林防火通道等基础设施建设投入,配备辖区森林资源管理硬件。积极引导集体经济组织、林业龙头企业、林产业专业合作社、种养殖大户等成立辖区森林资源管理协会,筹集森林资源管理基金,健全各类护林员绩效机制和奖惩制度,提高辖区护林员工作主动性和积极性。

(四)健全执法机制,保障林区治安。紧紧抓住当前机构改革的机遇,在2013年省人民政府下发《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》的基础上,依托各级森林公安落实辖区主体执法责任,划分森林资源监管、执法层级管理职责,整合木材检查站、林政稽查、基层林业站等执法力量,条件成熟时建议从省级层面出台政策,州级成立林业行政执法支队,县市级成立林业行政执法大队,压实责任,形成执法合力。强化依法治林理念,加强林业法规学习培训,不断提高执法队伍整体素质,努力打造一支全局观念强、政治素质好、业务技术精、组织纪律严、工作作风硬的执法队伍,切实运用法治思维和法治方式推进工作,始终保持打击涉林违法行为的高压态势,确保林区社会治安稳定 。

(五)推进公益诉讼,加快生态修复。积极推进公益诉讼生态修复工作,各级林草主管部门加强与司法机关配合协作,联合制定公益诉讼"绿色处罚"联动机制及具体措施,优化工作方法、明确责任主体、规范行政行为,责令涉林公益诉讼案件的当事人和林权所有者对破坏林地、林木进行生态修复,对不具备生态修复条件或森林植被恢复效果不明显的案件,采取"公益诉讼+生态保护修复"的模式,坚持保护优先,自然恢复为主,向当事人收取生态保护修复保证金,由当地林草主管部门代为异地恢复森林植被,合力推进公益诉讼案件生态修复,建设人与自然和谐社会,营造清新优美环境 。

(六)推行"林长制",压实主体责任。严格按照县市人民政府森林资源管理目标责任制要求,坚持"党政同责、分级负责""因地制宜、一村一策""保护优先、合理利用""严格考核、兑现奖惩"的原则,全面落实各级森林资源管理的主体责任,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的森林资源管理机制。积极推行"林长制",全州设立总林长,由州委书记、州长担任;州委副书记、常务副州长、分管副州长为副总林长,县市、乡镇、村(居)委会负责同志分别担任相应林长,建立州、县(市)、乡(镇)、行政村"林长"为主要内容的四级"林长制"组织体系,将管理链条落实到山头地块、林班小班,构建监管"地网",提升执法反应力、处置力,确保林区森林资源安全。

"守初心、担使命、找差距、抓落实",新时期森林资源管理创新是一个不断探索,不断实践的过程,既是时代的呼唤,更是森林资源管理工作的迫切需求,笔者以抛砖引玉的方式,提出了旨在提升新时期森林资源管理水平的措施手段,希望能为各级党委、政府、广大林业工作者在践行"绿水青山就是金山银山"绿色发展理念,推动林业改革发展中有所帮助、有所牵引。(大理州林业和草原局  李奇彬)

 

信息来源:大理州林业和草原局 | 责任编辑:大理州林业和草原局管理员